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对中国宁夏废弃物政策的展望 处理政策管理政策（第1页）

对中国·宁夏废弃物政策的展望：「处理」政策？「管理」政策？

关耕平[岛根大学法文学部讲师]

0、前言

在日本，以地方财政为中心的公共部门所负担的废弃物相关费用（市镇村清扫费：所谓的家庭垃圾处理费用）上升至2兆3，004亿日元（2004年度）。其中约5，000亿日元为焚化处理设施等的设施·建设费。经历了至今为止的起伏发展，于2000年前后完成了焚化处理设施的更新**，在此基础上，现今的设施·建设费可说是仍在处于高水准处。以建设处理设施为中心而展开的我国的废弃物政策，被称为「处理能力扩大主义」及「处理?处置型」政策。

为何会形成成本如此高的结构呢？第一，是由于把焚化处理作为处理技术的中心进行构筑。由于把改善焚化所引致的卫生问题作为政策目的、并且必须在狭小的国土内进行处理，所以必须对废弃物进行减容化，结果使焚化处理技术根深蒂固，导致设施建设费用的高成本化。第二，我国的生活垃圾由地方自治体·纳税人负责处理，因此无法把责任转嫁到必须为减少排放废弃物负责的生产者身上，结果导致无法抑制废弃物的减少·产生。第三，形成依赖于处理设施的建设需求而生的设备厂家·企业群，并存在既得权益化。这些企业把公共部门的设施建设工程定位为重要的市场，维持处理费用的高成本状态是他们所希望的。这就是为什么关于废弃物处理设施建设工程的磋商长年不绝的背景。

如上所述，日本的废弃物政策可以说是在废弃物产生·增加的前提下，一味追求扩大处理能力的废弃物『处理』政策。因此形成了一个必须不断支付高处理成本的社会结构。不仅如此，由于焚化处理使物质分散，更引起化学物污染这一严重的环境污染问题。

因此，对中国以及宁夏回族自治区来说，必须有一个吸取日本上述教训的废弃物『管理』政策，也就是以抑制产生·有毒性管理为中心、以及把引进·开发充分活用现有废弃物技术作为中心进行构筑。

但另一方面，日本的设备厂家正不断推动向中国输出·推广垃圾焚化处理设施的进程。如果照搬日本的焚化处理技术，一旦其实现普及，恐怕会重复与日本废弃物处理政策一样的失败局面—即社会成本的增加和环境污染的扩大。

可以说，致力于对中国以及宁夏回族自治区的废弃物『管理』政策以及废弃物处理的相关「适当技术」进行摸索与选择，将会变得越来越重要。

本文将在前言中对日本的废弃物政策的教训、特别是处理设施建设费的膨胀情况进行概述，并在此基础上阐明中国废弃物政策的展开及日本设备厂家的动向。其次，将阐明宁夏回族自治区的废弃物处理情况等，指出引进使用沼气燃料等、已经开始进行探讨的「适当技术」的重要性。最后，将阐述对于中国及宁夏回族自治区废弃物『管理』政策的展望。

1、日本废弃物处理政策的教训

2004年度，我国的生活垃圾（一般废弃物）产生量为5，059万吨，按规定由地方自治体进行处理。其处理费用高达2兆3，004日元。其中的两成约5000亿日元为设施建设所耗费用。

我国的废弃物政策究竟是什么特质？植田和弘先生对日本的废弃物政策作出如下阐述。

「在所产生废弃物的质与量的已知前提下，以适当处理所产生的废弃物为基本原则。（中略）对生产者·流通业者·以及消费者的行动不加干涉，专注于如何适当处理最终产生的废弃物。」（植田、1992、27～28页）

上述评价是大部分学者所共同持有的，他们认为这是一个以建设处理设施为中心的废弃物政策。比如，1990年的一般废弃物产生量为13。8万t日，1997年只略增至14。0万t日，但另一方面，焚化处理能力却由17。3万t日激增到19。2万t日、7年间增长了约2万ｔ日。

日本的废弃物政策，可以说是为了在废弃物的产生·增加的前提下对其进行适当处理，或是全力专注于确保·扩大其大幅超出实际所需的「处理能力」（废弃物处理?处置设施）。其最终结果是使地方财政负担累增。为建设上述废弃物处理设施而发行的地方债券（一般废弃物处理工程债券，其现有数量由1991年的1兆4815亿日元攀升到2004年的4兆2775亿日元。这个金额甚至可以和中小学的建设（义务教育设施建设工程债券）以及公营住宅建设工程债券相匹敌。

除上述财政负担之外，更陷入了由于焚化设施导致的环境污染以及由于最终处理场导致的自然环境破坏等现象不断恶化的严重局面。

如上所述，以焚化处理为基础、以设施建设为中心的日本废弃物「处理」政策（关、2003），正面临财政负担的增加以及废弃物焚化设施引致的环境污染日益严重化等问题。

2、中国废弃物政策的制定及日本设备生产厂家的市场进入

上节阐明了专注于提高废弃物处理能力的废弃物「处理」政策在日本宣告失败这一论点。吸取此教训的废弃物「管理」政策是很重要的。以下将围绕这个视点，对中国的废弃物政策的制定以及日本设备厂家的动向进行分析。

（１）中国废弃物问题的定位

中国的废弃物问题被称为三废问题（废水【水质污染】、废气【大气污染】、废弃物）。可以说，不仅是废弃物的量在增加，废弃物的种类也变得多样化并且日趋严重。例如，被称为「白色垃圾」的塑料类包装废弃物的增加就是一个例子。全国660个城市中的200个城市都被形容为「垃圾包围城市」，对于废弃物问题严重化的认识正在不断扩大。（吉田?小岛、2004、102页）。

概观2004年的数据，中国全境产出固体废弃物10亿8368万吨，其中6亿3356万吨被进行回收再利用等、2亿1464万吨则被处理（中国统计年鉴、2005）。据卢他（2005）统计，至今累积的固体废弃物的量为66亿4000万吨，被堆积在5万5000ｈa的土地上，引起了农业用地及土壤的污染。

城市生活类废弃物1亿5509。3万吨中的52。1％被处理（中国统计年鉴、2005）。城市生活所产生的垃圾以年率6-8％的幅度在增加，并被投放到城市周边地区（卢他、2005）。

此结果是环境污染急速从城市蔓延到农村，河流的231000万ｈa以上的土地被污染、采取防污染对策成为紧急课题（卢他、2005）。

（2）对策

中国该如何应对废弃物问题呢？

最基本的法律框架是「固体废弃物污染环境防治法（1996年实施）」中所作的规定。其中把固体废弃物分为三大类:由工业等生产活动产生的工业固定废弃物、与城市日常生活相关的城市生活垃圾、国家规定的具有危险特性的危险废弃物，其中没有把农村及农业产生的废弃物作为对象（中国环境问题研究会、2004）。此外，自1996年起提出「三化处理」并作为宣传口号，推行无害化·资源化·减量化（卢他、2005）。2004年12月同法被部分修改，废弃物的定义拓宽，追加了三点：①不论有无环境污染性及利用价值的、被废弃·抛弃的物品、②固体?半固体及容器中的气体物、③特定法律、行政法规中规定的物品（染野、2005）。

关于工业固定废弃物，规定要在符合环境保护标准的贮藏设施和处理设施中进行贮藏·处理，违反则会被征收排污费（附加税）以及勒令改善（中国环境问题研究会、2004）。

关于城市生活垃圾，在法律规范之前就有城市垃圾管理办法（1992年）条例，对填埋·堆肥化·焚化处理等都有相应的标准（山田、2003）。而全国处理设施的大体情况（2004年时）为：填埋设施444处、堆肥化设施61处、焚化设施54处（中国统计年鉴、2005）。垃圾的组成因地域各异，因此东部着力于焚化处理技术而西部则着力于堆肥化技术，并对各自所偏重的技术进行研究·引进（全、2003、108页）。

关于危险废弃物，特别是以新型肺炎（SARS）出现为契机，确保医疗废弃物的适当处理成为课题，正计划推进处理设施的建设（中国环境问题研究会、2004）。

此外，通过2004年「固体废弃物污染环境防治法」的修改，引入了「循环经济」这一概念。「循环经济」定位比日本的「循环型社会」更广义。它被定位为建设「资源节约型社会」的手段，其中也包含一部分的经济性追求、把「解决复合型环境污染问题、实现小康社会（经济状态长期稳定、生活比较富裕的状态）」作为目标（吉田?小岛、2004、99页）。

（3）课题及问题点

下边将对上述中国废弃物问题对策所面临的课题和问题点进行阐述。

第一，由于处理技术不成熟，因而一味追求处理技术的尖端化，而非着力解决污染问题。如卢他（2000）所述，中国的最终处置场所并没有对填埋层内的气体进行排放，曾发生过由沼气引起爆炸事故的先例，此外也发生了由浸出水引起的污染问题。更进一步指出，今后选定地点时要考虑对荒地的利用，同时必须实现高度的设计·施工并运行管理。此外，以SARS的发生为契机，未经处理的医疗废弃物被直接填埋处理的情况得到关注，焚化处理设施的引进被作为课题提出。2004年后的3年间，预计投资149亿2000万元（约2200亿日元）建设全国31处有害废弃物·医疗废弃物的处理设施（吉田?小岛、2004、101页）。