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关于宁夏财税体制改革进展情况的调研与思考（第1页）

关于宁夏财税体制改革进展情况的调研与思考

李建通

财政是国家治理的基础和重要支柱。自党的十八届三中全会以来，宁夏各级财税部门在自治区党委和政府的坚强领导下，认真贯彻落实中央和自治区推进财税体制改革的各项决策部署，攻坚克难，开拓进取，主动适应经济新常态，切实推进重点领域和关键环节改革创新，不断优化完善对下转移支付体制机制，合理调整财政收入划分方式，加强预算精细化管理，全面推进预算绩效管理，加快构建现代财政制度，完善“标准科学、规范透明、约束有力”的预算制度，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的地方政府间财力关系，切实发挥财政支撑经济社会发展的积极作用，宁夏财税体制改革取得了阶段性成效。

一、宁夏财税改革推进情况

（一）收入体制划分进一步规范完善

宁夏一直实行“省直管县”的财政管理体制，自1994年分税制改革以来，2002年进行了所得税体制改革，2015年调整了资源税分享体制，2016年全面实施“营改增”财税体制改革，2017年完成了环保税及水资源税收入划分改革，2020年出台增值税留抵退税分担机制。至此，基本建立了较为完善、统一的收入划分体制。

1。资源税收入划分改革。从2015年1月1日起，宁夏对资源税预算体制进行了调整，将资源税收入由自治区和市县50%∶50%分享，调整为自治区本级收入。为保障市县既得利益，调动市县收缴资源税的积极性，2016年，印发了《关于明确资源税体制调整补助市县方案的通知》，以2014年收入为基数（石嘴山市以2015年为基数），确定自治区对市县补助基数。对各市县（石嘴山市除外），按照当年本地区资源税入库数额的50%进行补助；对石嘴山市（不含平罗县），按照当年本地区资源税入库数额的100%进行补助。

根据财政部《关于印发扩大水资源税改革试点实施办法的通知》（财税〔2017〕80号），经积极争取，宁夏作为全国第二批9个改革试点省份之一，从2017年12月1日起实施水资源税改革试点，开征水资源税，并将水资源费费率降为零。印发了《自治区与市县水资源税收入划分方案》，将水资源税收入全部属于自治区级收入；对水资源税按照收入来源地和水资源管理成效全额分配给市县，其中：水资源税收入中的50%按照收入来源地返还给市县；其余50%由自治区水利主管部门和财政部门对各市县水资源管理进行考核，根据考核结果，按以奖代补的形式奖励给水资源管理好的市县，充分调动市县加强水资源管理的积极性。

2。营改增收入划分改革。全面推开营改增试点于2016年5月1日实施。2016年4月，国务院印发了《全面推进营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发〔2016〕26号），将增值税分享比例调整为中央和地方5∶5分享。根据国务院改革精神，立足宁夏实际，2016年8月，自治区人民政府印发了《全面推开营改增试点后调整自治区与市县增值税收入划分过渡方案》（宁政发〔2016〕68号），将所有行业企业缴纳的地方级增值税均纳入自治区和市县共享范围；增值税地方留成部分，由自治区和市县按照40%∶60%的比例分享；以2014年为基数核定自治区返还和市县上缴基数，通过税收返还和上解方式保持既有财力格局。

3。环境保护税收入划分改革。依据《中华人民共和国环境保护税法》《国务院关于环境保护税收入归属问题的通知》（国发〔2017〕56号）、《关于宁夏回族自治区环境保护税适用税额和应税污染物项目数的决定》（宁人常〔2017〕37号），从2018年1月1日起，按照“税负平移”的原则实施“费改税”，将征收的排污费调整为环境保护税，环境保护税收入全部归属地方。2017年12月，印发了《自治区与市县环境保护税收入划分方案》，将环境保护税收入按照自治区和市县25%∶75%的比例分成，对自治区分成的25%部分，再通过以奖代补的形式分配到市县，加大对环境保护较好市县的支持力度，激励市县加大环境保护投入，财政体制的激励效应进一步强化。

（二）对下转移支付体制机制不断健全

1。转移支付制度体系进一步完善。近年来，宁夏财政不断完善对下转移支付体制机制，建立了以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付体系。及时修改完善均衡性转移支付、县级基本财力、重点生态功能区等一般性转移支付管理办法，补助市县资金从2016年的609亿元，增加到2020年的840亿元，年均增长9。6%，高于中央补助宁夏7。5%的平均水平。

2。转移支付结构持续优化。2016—2020年，自治区共补助市县转移支付资金3665亿元，其中：一般性转移支付2086亿元，年均增长19%。一般性转移支付占补助资金总额的比重由2016年的45。8%提高到2020年的71。9%，提高26。1%。一般性转移支付的持续增长，进一步夯实了市县财力基础，有效缓解了基层财政保障压力。

3。转移支付分配方式逐年改进。改变传统资金分配方式，采取“因素法+项目法（竞争性评审）”的分配模式，合理设定转移支付测算因素，对一般性转移支付全部采取因素法分配，有效增加对财力薄弱市县的支持力度，切实推进基本公共服务均等化，提升转移支付均衡地区财力差异能力；对于专项转移支付采取“因素法+项目法（竞争性评审）”的方式进行分配资金，探索建立“多中选好，好中选优”的项目优选和资金分配机制。

4。转移支付激励机制逐步建立。2018年，建立了市县税收增收奖励机制，将上年市县税收超收部分2。9亿元全额奖补给市县，激励市县发展经济、培植财源、增加税收的积极性，促进县域经济高质量发展。2019年，建立了开发区税收增收奖励机制，增强开发区的“造血”功能和内生动力，2020年兑付开发区税收增量奖补资金2。2亿元。

5。建立资金直达市县基层的特殊转移支付机制。按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的总体要求，坚持资金使用“一竿子插到底”，做好“过路财神”。2020年6月，研究制定了《自治区财政特殊转移支付资金管理办法》《自治区财政抗疫特别国债资金管理办法》《自治区财政特殊转移支付机制资金监督管理办法》等10多个管理制度，构建了资金分配下达、拨付使用、动态监控的全流程管理机制，为资金规范使用、直达基层和直接惠企利民提供了制度保障。创新直达资金监管机制，打出监管组合拳，做到全覆盖、零死角，确保资金下得快、管得严、用得好。2020年全年下达市县直达资金255。2亿元。

（三）预算管理体制改革深入推进

按照党的十九大提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的总要求，各级财政部门群策群力，深入推进预算管理制度改革，不断提高预算管理水平。

1。实行全口径预算管理，预算管理体系逐年完善。推进全口径预算管理，强化“四本”预算有效衔接。建立了涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的全口径财政预算体系，加强年度预算与中期财政规划相衔接，进一步完善跨年度预算平衡机制。及时将政府债务纳入预算管理，全面客观反映政府资产负债情况。

2。深化部门预算编制改革，预算编制水平逐步提升。强化部门在预算编制中的主体责任，实行部门预算编制精准度、结转结余、绩效结果、支出进度与预算安排挂钩“四个挂钩”机制，突出权责下沉，有效提升部门预算编制质量和效率。全面实施“零基预算”，强化预算编制科学化和标准化管理，提高预算编制科学化、精细化水平。加强预算支出定额标准管理，调整基本支出定额体系，分类分步推行项目定额标准管理，实现标准建设管理与预算编制管理的有机融合。实施财政项目库管理，做实预算项目库，推行项目预算评审，强化资源配置，集中财力保民生、保重点。

3。强化预算约束，预算执行规范有序。严格落实预算法，严肃财经纪律，坚持“以收定支、无预算不支出”理念，切实强化预算约束。2017年，制定《宁夏回族自治区财政收支考核暂行办法》，构建了涵盖预算执行、执行分析、结余结转、资金调度等方面的预算执行闭环管理模式，建立了财政收支督导、挂钩、通报、约谈、问责管理机制。

4。大力盘活财政存量资金，财政资金使用效益加速提升。一是制定出台《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》《关于建立结转结余资金与预算追加管理挂钩机制的通知》《关于建立结转结余资金同部门预算编制挂钩机制的通知》《关于进一步做好清理压缩市县财政暂付款及结余结转资金工作的通知》等一系列制度，建立了结转结余资金同部门预算编制挂钩、结余结转资金与预算追加管理挂钩和结余结转定期收回机制等工作机制，将盘活存量资金工作贯穿于预算编制、执行全过程。二是大力整合项目资金。2019年预算编制，清理退出历年延续性项目、执行期满和一次性项目117个，腾出资金35。6亿元。2020年对部门报送的1580个项目进行全面审核，清理压减一次性项目、到期项目、错茬延后项目108个，清理腾出资金11。2亿元，用于保障重点项目资金需求。三是建立定期清理收回制度。定期对自治区本级部门预算执行情况分类型、分结构、分项目进行分析和统计监测，对当年确实无法执行的超过两年的项目结余资金，及时清理收回，统筹用于经济社会发展亟需投入的关键领域，2020年共盘活各类存量资金21亿元。

5。完善预决算公开机制，财政透明度进一步提高。建立完善预决算信息公开制度，细化预算公开内容，拓展公开平台，强化公开及时性。近年来，自治区和市县预、决算公开率均达到100%。上海财经大学发布的《2016年中国财政透明度报告》显示，宁夏财政透明度位居全国之首。近三年，宁夏预算公开率均达到100%。

（四）政府间事权和支出责任划分逐步清晰

按照党的十九大提出的建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系的总要求，根据中央改革进程，宁夏积极推进自治区与市县财政事权和支出责任划分改革。

1。制定宁夏改革时间表和路线图。为科学合理划分自治区与市县财政事权和支出责任，逐步形成合理授权、依法规范、运转高效、职责明确的自治区与市县财政事权和支出责任划分模式，2017年5月，自治区人民政府印发了《自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》（宁政发〔2017〕40号），明确了宁夏改革的基本原则、总体要求、改革内容、实施步骤，为推动自治区与市县具体分领域财政事权和支出责任划分奠定了基础框架。

2。稳步推进各分领域财政事权和支出责任划分改革。2018年，自治区人民政府印发了《宁夏回族自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》（宁政办发〔2018〕90号），以基本公共服务领域共同财政事权作为突破口，首次将群众关注度高，与人直接相关的义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类，共18个民生事项纳入改革范围，明晰了自治区与市县间的事权范围，规范了相关保障标准和分担比例，有利于增强政策的稳定性，更好地兜牢民生底线，有效推进基本公共服务均等化水平。同年，印发《宁夏回族自治区医疗卫生领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》（宁政办发〔2018〕128号），完成了医疗卫生领域财政事权划分改革支出责任分担机制。2019年，印发《自治区人民政府办公厅关于印发教育科技交通运输领域财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（宁政办发〔2020〕10号），完成了教育、科技和交通运输分领域财政事权改革。目前国防、公共文化、生态环境、自然资源、应急救援等分领域改革正在加快推进。

3。规范基本公共服务地区保障标准。为规范基本公共服务保障地区标准的制定和执行，确保基本公共服务保障标准合理适度和民生政策可持续，加快推进基本公共服务均等化。按照“既尽力而为、又量力而行”的原则，从2019起，自治区财政实行基本公共服务地区保障标准备案制，首次将义务教育公用经费、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障8类基本公共服务地区保障标准分级进行统计梳理，对自治区、地级市、县（区）三级保障标准上报财政部备案。同时，按照中央规定，对于不符合国家保障标准规定的事项及时进行了调整，按照地方实际，对于营养改善等部分保障标准高于国家最低保障标准的事项进行了保留。总体看，宁夏基本公共服务保障水平与民生改善和经济发展相协调，与宁夏财力状况相匹配，做到了保基本、兜底线、可持续、兼顾区域均衡。

4。有序推进设区市与市辖区财政事权和支出责任划分改革。受历史沿革和行政管理体制等因素影响，设区市和市辖区间财政事权和支出责任没有明确界定范围，大多是按照行政隶属关系笼统、模糊地划分，各级政府间财政事权“上下不清、左右不明”“你中有我、我中有你”等现象普遍存在。自2017年起，按照自治区与市县财政事权和支出责任划分改革总体要求，自治区财政督促指导各地级市制定了设区市与市辖区财政事权改革和支出责任划分方案，为推进市以下财政事权改革，加快形成分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的政府基本公共服务保障机制打下了坚实基础。

（五）预算绩效管理全面实施

按照中央全面实施预算绩效管理的精神要求，根据先立框架、自上而下、逐年完善、渐成系统的分层建设总体思路，分步建设绩效评价指标体系，逐年在各专项类别下建设项目绩效评价个性指标，积极开展重点项目绩效评价，推动绩效评价提质扩面。建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、预算结果有反馈、反馈结果有应用”全过程预算绩效管理模式。