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宁夏地级市与辖区间财政体制改革情况调研报告（第1页）

宁夏地级市与辖区间财政体制改革情况调研报告

罗　兵

财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八届三中全会提出要建立现代财政制度，党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。合理划分上下级政府间财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。中央与地方财政事权和支出责任分领域划分改革方案相继出台，收入划分改革和转移支付制度改革不断推进，同时，中央也要求各地要结合本地实际，进一步改革和完善省以下财政管理体制。

宁夏实行“省直管县”财政管理体制，该体制下地级市与辖区间财政体制改革成为省以下财政体制改革的末端。宁夏监管局调研发现，由于历史沿革和行政管理体制不配套等原因，地级市与辖区间的财政体制改革成为省以下财政体制改革推进的堵点和难点，地级市与辖区间的财政体制改革进展缓慢，现有财政体制存在较多影响运行的不利因素，影响了地级市与辖区财政平稳运行，亟须采取措施加以改进。

一、体制现状

宁夏共有5个地级市，均为设区市，下设8个市辖区。5个地级市与8个市辖区（以下简称市与辖区）地方一般公共预算收入和一般公共预算支出约占全区13。从2017—2019年财政决算数据来看，宁夏地级市与辖区间形成了相对稳定的财政体制，无论是地方一般公共预算收入、一般公共预算支出还是转移支付方面，总体格局保持基本稳定的比例。

（一）地方一般公共预算收入方面

2017—2019年，市与辖区地方一般公共预算收入占全区地方一般公共预算收入的比重分别为38。5%、36。2%和33。8%，总体呈下降趋势，2020年进一步下降为33。1%。主要是银川市下降金额较大，其中银川市本级和兴庆区逐年下降，2020年比2017年累计下降21。7亿元，降幅为21。7%。各地级市与辖区地方一般公共预算收入占比相对稳定，银川市、石嘴山市、吴忠市、固原市和中卫市辖区收入占市级收入的比重分别约为23%、30%、22%、20%和24%。

（二）一般公共预算支出方面

2017—2019年，市与辖区一般公共预算支出占全区一般公共预算支出的比重分别为34。1%、34。5%和33。8%，2020年下降为32。8%。各地级市与辖区间一般公共预算支出占比相对稳定，市辖区支出占比总体均呈上升趋势，一定程度上反映出市辖区支出责任不断增加，同时财力不断下沉。2020年，在财政资金直达机制影响下，市辖区支出占比均出现较大幅度增长，五市辖区支出占市级支出的比重分别为38%、41%、36%、55%和36%。

（三）转移支付方面

以上级补助收入为例，2017—2019年，市与辖区获得上级补助收入分别为285。23亿元、293。63亿元和315。38亿元，占全区获得上级补助收入的比重分别为34。9%、34。1%、35。4%，总体呈上升趋势。分地区看，银川市下辖的三个辖区无论是获得上级补助收入数量还是占比均呈下降趋势，其余四个地级市均呈现上升趋势。

二、存在的问题

当前宁夏回族自治区地级市与辖区间财政体制改革主要存在以下几方面问题。

（一）市与辖区间财政体制改革推进缓慢

2017年5月，自治区人民政府印发了《自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案》，要求各设区市根据本地区实际情况，结合财税体制改革要求和中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进程，制定本地区改革方案，切实做好与市辖区的财政事权和支出责任划分工作。调研发现，全区地级市与辖区财政体制改革推进程度总体偏慢。截至目前，银川市、石嘴山市和吴忠市印发了与辖区财政事权和支出责任划分改革实施方案，固原市和中卫市尚未印发实施方案。已出台改革实施方案的三个市中，仅银川市于2020年10月出台了与辖区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案，其余领域改革方案尚未出台，其余地级市尚未出台分领域改革实施方案。同时，地级市与市辖区间收入划分、转移支付制度改革推进缓慢。

（二）市与辖区间财政事权与支出责任划分不清

由于财政事权和支出责任划分改革推进迟缓，地级市与市辖区间权责划分不清晰，矛盾问题较多。具体表现在：一是存在较多“上级点菜、下级买单”现象，上级出台支出政策，但不安排转移支付，或者只安排小部分奖励引导性资金，由基层财政承担全部或部分支出责任，导致基层财政保障压力较大，如公安属于市级事权，但全区统一规定了辅警的配备比例和支出标准，相关支出需要辖区负担，法检两院属于自治区级事权，但两院临聘人员支出全部由辖区负担，导致辖区财力日益吃紧，部分领域存在地方实际支出范围和标准高出中央标准的问题；二是随着财政事权不断下放，虽然按照中央标准给予了转移支付支持，但对于地方实际支出标准高出中央保障标准部分没有保障来源，基层财政保障吃力，如近年来中小学校陆续下划至辖区管理，在中央财政支持下，在编教师国家标准均能足额保障，但地方出台津补贴政策以及大量编外聘用教师所需相应经费如何保障并不明确，相应支出没有保障，多由辖区自行解决，据大武口区测算，仅石嘴山市移交的6所中学2020年收支差额就约为5000万元。

（三）市与辖区间收入划分改革未同步推进

一是收入划分现状对辖区收入增长支撑作用有限。按照我区现行财政管理体制，由地级市确定市辖区的收入分成比例。总体看，市辖区税收收入普遍占比低、规模小。以增值税为例，市县留成30%部分，银川、石嘴山市按21∶9分成，吴忠、固原、中卫市按18∶12分成。企业所得税和个人所得税也存在类似情况，对辖区收入增长支撑作用非常有限。如兴庆区作为宁夏最大的市辖区，自2017年起地方一般公共预算收入一直呈下降趋势，2020年较2017年时的13。22亿元大幅下降至8。53亿元，与其人口规模、经济总量等明显不匹配。二是当前收入划分不利于调动辖区组织收入的积极性。调研发现，部分辖区分享税收占辖内产生全部税收的比例很低，如惠农区测算2017—2020年占比为11。26%，西夏区测算2019年占比仅为3。23%，一定程度上影响了辖区积极培植财源、组织收入的积极性。如近年来市辖区城市管护面积不断扩大，但城市维护建设税多为市本级收入或部分由市辖区分享，相应支出需求无对应财力保障。

（四）市与辖区间转移支付制度亟待完善

当前，全区转移支付制度改革推进相对缓慢，与财政事权与支出责任划分改革、收入划分改革衔接不够。一是“省直管县”财政体制下，地级市财政统筹能力不强，加上自治区部分转移支付（主要是一般转移支付）直接分配至辖区，在保证财力下沉至基层的同时进一步削弱了地级市的统筹能力。受地方税体系建设滞后，宏观经济下行和减税降费政策落实等因素影响，地级市本级收入增长乏力，无力大幅增加对辖区的转移支付。二是转移支付制度改革与其他改革不配套导致改革推进困难。如固原市2015年将城市公用事业管理、城市监察执法、路灯管理职能整体下划原州区，同时将城市维护建设税全部转移支付给原州区。据原州区测算，2017—2020年，共发生各类费用4。46亿元，累计收到城建税返还1。96亿元，缺口2。5亿元，配套的转移支付制度改革也没有同步推进，辖区不堪重负。三是财税体制改革形成的税收返还收入、固定数额补助、体制结算补助等，有些项目多年没有调整标准，有的没有考虑增量分成因素，逐步形成了新的不合理因素。四是当前一般性转移支付占比虽然大幅增加，但其中有专项用途的一般性转移支付占比较高，不能实质增加基层可用财力。

三、原因分析

（一）地级市和市辖区政府对财政体制改革重要性和紧迫性认识不足

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的必要性和时间安排，要求2020年基本完成主要领域改革。同时强调各地区、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，各省级人民政府要根据本地实际情况，结合财税体制改革要求和中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进程，组织推动本地区省以下财政事权和支出责任划分改革工作。调研发现，自治区与市县财政事权和支出责任划分改革正在有序推进，但地级市推动改革的认识不够，动力不足，地级市与辖区相应改革进展总体缓慢。

（二）统筹谋划和推进市与辖区间财政体制改革不够

财政体制改革涉及财政事权与支出责任划分、收入划分和转移支付制度改革等方面。宁夏地级市对改革统筹考虑和推进不够，财政事权和支出责任下划时，相应的收入划分改革和转移支付制度改革不能同步推进，导致辖区无力负担，市本级对辖区临时补助也无法解决体制造成的问题。

（三）债务因素制约财政事权和支出责任划分改革

调研发现，地方政府性债务和其他刚性支出影响市与辖区间财政事权与支出责任划分改革。如部分辖区在2015年地方政府存量债务纳入预算管理时承担了专项债务，有的辖区之后申请使用了专项债券，而市辖区普遍没有对应的政府性基金收入。在财政事权与支出责任划分改革中，必须统筹考虑债务率考核因素，否则一方面财政事权调整容易造成市或辖区债务率超标，另一方面财政事权下划越多，辖区保障压力将会越大，也会影响和制约改革进展与成效。

（四）地方税体系建设滞后影响财政体制改革

党的十九大报告明确提出要“健全地方税体系”，要形成上下级政府间合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。2020年，宁夏市县地方税收收入达168。36亿元，其中增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税占比为50。8%，城建税和契税占比为23。5%，其余税种占比为25。7%。目前来看，地方税体系主体税种仍然缺失，财政自给率低，收入质量差，只能大量依靠上级转移支付保障各项支出需求。在此情况下，在推动分领域财政事权与支出责任划分改革时，有的领域即使同步改革收入划分也无法解决基层财力不足问题，还必须同步改革转移支付制度，导致市与辖区间财政体制改革难度进一步加大。

四、政策建议

（一）督促加快改革

建议自治区采取措施，督促各地级市进一步提高对推进财政事权与支出责任划分改革重要性和紧迫性的认识，要求相关部门切实负起责任，制订时间表和路线图，尽快牵头研究提出本部门负责范围内的改革实施方案，按规定报批实施，切实推动加快改革，努力跟上自治区与市县改革步伐，同步推动与辖区间收入划分改革，着手研究改革转移支付制度。

（二）统筹协调推进

建议自治区督促各地级市政府从全市大局出发，统筹考虑各项影响因素。一是尽快完成与市辖区主要领域财政事权和支出责任划分改革工作，有效解决地级市与辖区间财政事权职责不清、重复投入、多重管理等突出问题，形成分工明确、各负其责的政府间权责关系。二是逐步建立财政事权划分动态调整机制，对于因政府和市场关系变化、政府机构改革、财政体制调整等因素影响，使得部分财政事权执行主体发生变化的，及时对财政事权划分进行动态调整，做到支出责任与财政事权相适应。三是以财政事权和支出责任划分改革为起点，统筹同步推进收入划分和转移支付制度改革，通过调整收入划分和完善转移支付制度解决基层财力不足问题，解决由于收入和财力不足导致的基层“三保”压力，均衡地区间财力，促进基本公共服务均等化，逐步推动建立与市辖区间权责清晰、财力协调、区域均衡的上下级政府间财政关系。

（三）明确权责划分

一是自治区组织清理现行的“上级点菜、下级买单”政策，采取措施逐步规范，在转移支付制度改革中统筹考虑基层财政负担，适当予以倾斜。二是各地级市从全市角度统筹考虑产业布局、财源建设、债务风险防范等方面，合理划分收入，充分调动辖区组织收入积极性，共同培植财源，做大收入蛋糕，增强自身财力。三是各地级市要切实肩负起保障市辖区财力、均衡市辖区财力水平的主体责任，合理确定市与辖区的支出责任，避免简单下划将过多支出责任和保障压力交给辖区政府承担。

作者单位：财政部宁夏监管局