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宁夏多双边贷赠款项目发展探讨（第1页）

宁夏多双边贷赠款项目发展探讨

——基于农林水和生态环境领域典型项目研究分析

马　路

多双边贷赠款又称政府主权外债，是以国家主权信用为基础，以本国政府为债务人，与外国政府、金融机构以及国际所形成的债务，主要包括国际金融组织贷款和外国政府贷款。宁夏自1984年开始利用多双边贷赠款，先后与世界银行、亚洲开发银行、科威特基金会、北欧投资银行等国际组织和10多个国家达成合作，积极利用外债资金支持了交通、生态环保、节水农业、医疗卫生、扶贫、教育等领域项目建设，累计签约实施多双边贷赠款项目100个，覆盖全区所有市、县（区），为当地发展发挥了促进作用。本次通过选取多双边贷款项目中农、林、水和生态环保领域典型项目开展研究，重点以亚洲开发银行贷款宁夏中部节水特色农业示范、以色列贷款宁夏农田水利建设等5个多双边贷款项目为样本，了解总结全区利用多双边贷赠款项目助力经济发展和农、林、水、生态环保领域项目实施效益，如何更好利用多双边贷款支持宁夏高质量发展进行探讨。

一、宁夏农林水和生态环境领域多双边贷赠款项目概况及效益

（一）宁夏多双边贷赠款项目总体概况及效益

宁夏实施的100个多双边贷赠款项目累计签约额约21。73亿美元，折合人民币151。658亿元，重点聚焦节水农业、生态农业发展和生态保护等领域，为当地发展引进了先进理念和技术，有力促进了全区基础设施建设、民生保障和改善。

一是充分发挥外债项目“资”“智”支持的优越性。借助国际金融组织和外国政府贷款机构提供的贷款资金、能力建设、咨询服务等方面的优势，前瞻性地实施了一大批与“六新六特六优”产业有关的葡萄酒、奶产业、清洁能源等项目，引进了以色列压力补偿滴灌、综合生态系统管理等先进技术，培养了一批专业人才，积累了以数字农业、现代化节水农业为核心的精准农业产业化管理经验，推广了水分传导式精准型沙漠植苗器、葡萄亏缺灌溉等技术和模式，发挥了典型示范作用。

二是始终围绕全区区域发展总体布局，积极利用外债资金支持建设交通基础设施，统筹兼顾航空机场、高速公路、城市交通和农村公路建设，提升综合交通网供给能力。实施的“世行高速公路”“新开发银行银川市一体化绿色交通”“亚行六盘山扶贫公路”等项目着眼于联通区内“三环四纵六横”高速公路网的同时，积极支持低碳交通体系建设，推动公交体系智能化、绿色化，支持六盘山区域扶贫农村公路建设，以修路带动致富，实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

三是坚持以推进黄河流域生态保护为目标，通过世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等外债项目，深入推进生态环境绿色发展，共实施生态环保和节水类项目22个，涉及贷款总额5。79亿美元，折合人民币40。41亿元。其中，“亚行宁夏生态与农业综合开发项目”在沙湖、鸣翠湖、宝湖等5个湖泊开展湖泊水生态恢复、湿地可持续利用和生物多样性保护，成功引进湿地生态综合管理理念，助推宁夏葡萄产业发展和保护性耕作集成技术示范获得突破性进展，入选2020年“全球减贫案例”。使用滴灌技术的节水农业项目实施后，节水率达到50%以上，节省灌溉用工40%，肥料利用率提高30%—50%。外债项目涉及综合生态农业开发、防沙治沙、农田水利、节水灌溉等领域，为我区应对气候变化提供支持。

四是持续支持和改善民政基础设施建设。立足改善我区群众就医条件、教育和生活环境，利用外债共实施医疗卫生、教育和扶贫类项目29个，签约额2。89亿美元，折合人民币20。17亿元，惠及宁夏医科大学附属医院、自治区人民医院、吴忠市人民医院等区内大型医院。引进了奥地利、科威特等4个国家先进医疗设备和技术，进一步提升了基本公共服务水平。关注青年农民工、农村集体经济和合作社发展，利用“世行农民工培训”和“农发基金优势特色产业发展示范”等项目，开展乡村信息员、劳务经纪人、农民工等培训5万人次以上，引入国际“智力”和标准引导农村产业做大做强，支持培育合作社，挖掘农民增收潜力，拓宽产业增收渠道。

五是通过加强外债合作宣传，持续扩大对外开放影响力。宁夏实施的项目在多家媒体公开报道，得到广泛宣传，亚行贷款项目成果在新华网、《中国财经报》《中国环境报》等媒体刊登宣传，国际农发基金宁夏优势特色产业发展示范项目成果在《中国日报（aDaily）》《人民资讯》《潇湘晨报》《农民日报》和《宁夏日报》等媒体刊登报道。亚行贷款宁夏生态与农业综合开发项目入选“全球减贫案例征集活动”首批最佳案例，日元贷款宁夏重点风沙区生态环境综合治理项目和宁夏广播电视设施改善项目后评估被评定为最高级——A级。

（二）农、林、水和生态环保领域典型项目效益

截至目前，宁夏共利用多双边贷赠款实施农、林、水和生态环保类项目25个，累计总签约额6。47亿美元，折合人民币45。15亿元，重点涉及世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金、日本国际协力机构等机构。

1。聚焦农业节水，精准发力，助力宁夏应对水资源短缺困境。宁夏地处我国西北地区的东部，气候干旱，水资源短缺，其工农业用水主要依靠引用黄河水。根据宁夏回族自治区水利厅发布的2020年度《宁夏水资源公报》，2020年全区总取水量70。203亿立方米，其中农业取水量占总取水量的83。5%，工业取水量占总取水量的6。0%。黄河水源供水量占供水总量的89。4%，当地地表水源供水量和地下水源供水量分别占总供水的1。2%和8。7%。水资源和环境问题一直是宁夏经济社会发展面对的首要问题。

通过以色列贷款农田水利建设项目、世界银行节水灌溉二期项目、亚洲开发银行中部节水项目等，构建了节水灌溉体系，针对性解决了水资源不足、土地退化等环境恶化问题。以葡萄种植为例，以大水漫灌方式灌溉一亩葡萄需要1200～1500方水，通过节水灌溉体系灌溉一亩葡萄地的用水量为200～350方，3万亩葡萄节省下来的水相当于一个中型水库。此外，以土壤水肥测定为基础，所需肥料通过节水灌溉系统精准施灌，使用量大幅减少。使用节水灌溉系统后，现在一亩地减少使用近100公斤化肥，有效降低了土地退化以及地下水污染等环境问题，且通过精量水肥控制，产出的葡萄含糖量及芳香物质含量高，适宜于酿造优质的葡萄酒。同时，节水节肥还产生了温室气体减排效应，据研究测算，对于3万亩葡萄田来说，带来了2。5万多吨二氧化碳当量的减排量。

2。发挥项目示范，撬动市场，推动构建可持续发展能力。作为发展相对滞后的西部省份，宁夏充分利用多双边贷款项目的示范和撬动作用，促进当地特色农业和现代农业产业发展。农发基金贷款优势特色产业发展示范项目充分发挥农发基金贷款作为“种子”资金的示范效应，项目所在地银川市兴庆区月牙湖乡是宁夏生态移民战略主要迁入地之一，项目引入的41400平方米新型温室大棚和13333平方米标准化肉牛养殖圈棚以及农民专业合作社，不仅直接提高了项目区农民的经济收益，更提升了当地发展特色现代农业的积极性，项目树立的标准化、具有较强可复制性的现代农业产业模式吸引了国内商业贷款和社会资本融资跟进，为后续持续提高技术水平和综合效益提供了充足的市场动力。

3。开拓国际视野，内外结合，传承深化治沙精神内涵。宁夏三面环沙，位于西沙东移的主要通道和前沿地带，防沙治沙一直伴随宁夏发展过程，在与沙漠的持久战中，宁夏历代治沙人前赴后继铸造了独有的治沙精神。被习近平总书记授予“人民楷模”称号的宁夏治沙英雄王有德，退休后继续奋战在治沙一线，承包了银川河东机场的马鞍山荒滩绿化工程。亚洲开发银行贷款宁夏中节水特色农业示范项目为马鞍山特色农业示范区提供852万美元贷款，通过推广节水灌溉技术、发展节水型高价值特色优势产业、建立培训中心等方式支持宁夏深化治沙实践探索。又如世界银行贷款黄河东岸防沙治沙项目，宁夏自然资源厅在项目的资金支持下，结合“山水林田湖草沙”一体化综合治理理念和多年积累的治沙经验，摸索出以草方格固沙法为基础的精准造林技术，得到世界银行专家的高度认可。多双边开发机构的参与，不仅为宁夏治沙带来了资金支持和可供借鉴的国际实践，更为宁夏宣传从“沙进人退”到“人进沙退”再到“人沙和谐”的治沙故事搭建了广阔的国际舞台。

二、宁夏多双边贷赠款项目发展的比较优势及存在的困难问题

（一）比较优势

努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，是习近平总书记在宁夏视察时赋予宁夏的时代新使命。宁夏作为脱贫攻坚的主战场和西北地区重要的生态安全屏障，巩固脱贫成果任务重，保护生态环境压力大，而多双边机构贷赠款合作在提供引入国际产业标准和实践经验，以示范项目解决当地经济发展面临的热点、难点问题，推动新型农业产业创新升级等方面发挥了明显的比较优势。一是为宁夏持续推动高质量发展提供资金支持。作为西部省份，宁夏经济体量较小，自身财力有限，资金短缺一直是制约当地经济建设的重要因素，多双边贷款项目，尤其是中央单位牵头规划实施的跨区域项目，一定程度上弥补了投资资金不足的空白。二是引入了现代国际产业、行业标准和实施规范。借助世界银行、亚洲开发银行、全球环境基金等机构较为完善的环评、安保政策，宁夏以多双边贷款项目为抓手，引入、吸收国际发展经验，为推动新型农业产业向高端化、绿色化发展提供借鉴。三是多双边开发机构有着科学成熟的项目开发、执行程序，为项目执行干部提供了优秀的学习模板，通过参与多双边合作，开拓了项目区干部的国际视野，为日后开展各项工作打下了良好的基础。

（二）存在的困难及问题

1。区情与多双边贷款要求差异明显，独立申报项目困难。宁夏位居西部地区，与东中部地区省份相比，在经济社会发展方面存在较大差距，经济体量较小，自身财力十分有限，主要靠中央转移支付。与此同时，多双边贷款项目申报规模要求越来越高，例如新开发银行2023—2024年规划备选项目申报要求新增单笔贷款金额3亿～5亿美元，约折合人民币21亿～35亿元，国际农业发展基金2023—2024年规划要求新增备选项目的单笔贷款金额不超过1亿美元，约折合人民币6。98亿元，但要求按照1∶1的比例承担配套资金，综合考虑财政事权和支出责任、地方财政承受能力评估、政府性债务管理和举债融资机制规范化等影响因素，宁夏独立申报单体项目能力较弱，地方筹措配套资金十分困难，政府负有偿还责任类外债项目申报受限。

2。实施短期化要求与外债项目长周期特性冲突，项目实施主体意愿较弱。外债项目申请和实施周期较长，以亚洲开发银行贷款项目申报为例，一般从项目征集申报、列入规划、可研批复到启动实施需1。5～2年时间。同时，受政策、规划和配套资金等相关因素调整，项目大概率出现延期、调整，以中央统借统还亚洲开发银行贷款黄河流域绿色农田建设和农业高质量发展项目为例，项目原定采用IBL（结果导向型）贷款模式，在项目准备中期检查时，由于亚行相关专家在项目基线值、目标值和支付指标选择等项目结果框架设置上无法取得统一意见，最终调整为传统贷款模式，造成项目实施准备时限延长，直接影响地方配套资金落实和项目后期推进。而与上述同类的地方建设项目一般被列入自治区或地方建设规划，时限较短，因此部分项目主体实施意愿减弱。项目执行过程中，由于部分项目单位缺乏外债项目管理经验和人才储备，对外债项目理念、管理程序和实施细节等管控不到位，在财务管理方面不够规范，对实施过程中的新问题预估不足，从而导致项目的整体实施缓慢，拉长项目实施周期。亚洲开发银行贷款宁夏中部节水特色农业示范项目、以色列政府贷款农田水利建设项目均出现过项目未批复前原计划建设用地被重新规划导致项目变更的情况。鉴于以上因素，部分项目建设主体实施多双边贷款项目意愿减弱。

3。外债项目管理维护不成熟，项目实施长期效益难以体现。受资金、人才等多种因素影响，多个项目区在项目建设完成后都存在自我发展机制创新能力不足、发展动力缺失的情况，项目完工后缺乏资金持续支持后续的学习、观摩、培训、技术交流等活动，项目活动长期发展针对性、专业性和技术性受限。项目促生的产品产销对接能力和长期发展能力较弱，缺乏核心竞争力，市场效益不明显，如亚洲开发银行贷款宁夏生态与农业综合开发项目及以色列政府贷款宁夏农田水利建设项目银川市西夏区志辉葡萄基地项目区虽然打造了自有品牌“山之魂”“山之子”系列葡萄酒、白葡萄酒等，但在市场品牌竞争中处于劣势，知名度不高，缺乏专业化运营，线上销售效益不明显。

4。项目后期偿债风险凸显，还贷长效管理机制受限。由于外债项目生命周期长，我区外债项目的还款周期在3～35年不等，且外债资金具有很强的还贷时效性，面临的市场风险和汇率风险较突出，容易出现自治区级财政部门被迫先行垫付的情况。区级单位类欠款在综合考虑“六稳”“六保”、专项资金支付要求等因素后，实施预算扣回方式回收垫付款途径受限，市、县（区）级财政欠款后期采取扣减下级财力的做法给各级财政预算的正常执行也造成一定冲击。担保类贷款中，债务人受市场波动、运营盈利等因素影响较大，偿还意愿不强，容易出现拖欠本息费偿还等问题，财政面临着潜在的或现实的还贷风险，区级财政还贷准备金周转压力较大。缺乏对还款主体的信用报告和切实可行的惩戒机制。

三、宁夏多双边贷赠款项目发展的思路举措

通过调研发现，我区作为欠发达地区，虽然与发达地区发展水平仍有较大差距，但发展潜力巨大，应该进一步加强与多双边开发机构的合作，助力我区经济社会高质量发展。

（一）满足对多双边开发机构的“资”“智”支持需求，因地制宜寻求资金支持

一是继续坚持引进多双边贷赠款资源。调研发现，多双边开发机构的“资”“智”支持对于项目区具有较强的示范和带动效应。如以色列贷款宁夏农田水利建设项目资金规模并不大（共计713。12万美元），但是项目带来的资金支持和以色列先进的农业种植管理技术，不仅为当地开展精准农业试点提供了保障，项目成果还成功吸引了社会资本参与当地特色农业产业发展。为继续发挥这种引领作用，应加强多双边贷赠款项目申报管理和实施机制，积极对接优化项目实施过程中的相关流程，缩短项目前期准备时间，加快项目实施进程，提升项目区主体实施意愿，积极申请多双边贷赠款项目资金继续支持我区高质量发展。二是立足区情，争取更多优质项目。一方面积极贯彻落实习近平总书记视察宁夏和在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，结合我区地域特点，紧紧围绕自治区第十三次党代会确定的“六新六特六优”产业和“黄河流域生态保护和高质量发展先行区”等三区建设等重要规划开展项目统筹规划和顶层设计，在规划中努力争取行业主管部委牵头的统借统还、跨省域的行业打包项目，缓解我区的财力保障困难。另一方面发挥不同多双边开发机构的比较优势，引导其通过赠款、知识合作和私营部门业务，加大对中西部欠发达地区的支持力度，加大项目实施产出成果的共享和传播力度，发挥多双边贷赠款资金的撬动作用。

（二）推动区域发展与国际发展理念的接轨，加强知识、理念和标准的长期引入与吸收

一是推动多双边开发机构加强对项目区基层干部的培训与能力建设。充分利用多双边开发机构的技术和平台资源，帮助市、县（区）、乡镇基层干部开阔眼界、提高能力，加强与国际发展理念的对接，培养一批能长期发挥理念传播、技术指导的本地专业化管理和技能人才。二是充分利用多双边开发机构的智力资源。充分利用多双边开发机构的智力资源和智库支持，为项目区引进现代国际产业、行业标准和实施规范，提升项目区管理和长期发展理念，助力解决经济发展中面临的热点、难点问题，推动项目长效发展等体制机制和创新。三是借助机会多方取经提升管理队伍能力。加强与财政部、国际组织之间的纵向沟通和东西部省区之间的横向交流，借助全国性的研讨会、培训班等形式积极学习总结国际财金合作的经验，办好全区性的外债管理人才培训班，全面提高外债管理机构能力和干部业务水平，努力培养一支专业精通、沟通有效、具备较强政策水平和创新能力的干部队伍，推动经验传播和共享，探索协作创新。

（三）加强外债风险管理，利用多双边平台，讲好宁夏故事，宣介发展经验

一是从源头和偿还双管齐下注重风险防范，全面加强债务偿还、债务预警管理和欠款清理。及时掌握申报项目的市、县（区）债务情况，严格按照地方政府关于债务管理的要求，在前期申报中严把还款资金来源关，防范申报风险。同时，加大预算支出执行力度，对于政府负有偿还责任贷款实行限额管理，注重项目建设过程中的风险防范，规范和完善项目财务支付和还款程序，建立财政垫付款催缴收回长效工作机制，分门别类区别开展垫付款催收，切实加强对到期债务和欠款偿还管理，理顺两级扣款清算制度，确保对外按时偿还、对内及时清算。二是进一步深化国际交流与合作，提升“宁夏名片”影响力。在党中央的坚强领导下，经过全区人民的共同努力，宁夏如期完成了脱贫攻坚的目标任务。党的十八大以来，宁夏把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。这期间，世界银行、亚洲开发银行、国际农发基金等多双边开发机构为自治区提供了大量资金、智力支持和管理经验、理念等方面的帮助，我们应进一步总结与多双边开发机构的合作经验，发挥多双边开发机构在国际发展合作领域优势，讲好宁夏发展故事，分享宁夏发展实践，积极“走出去”“请进来”，当好“宣传员”，通过高质量的国际财金合作进一步扩大我区的影响力，大力提升宁夏知名度和美誉度。（以上人民币数据按2022年9月15日美元兑换人民币汇率1∶6。9792折算）

作者单位：宁夏财政厅